Informe presentado por ARENA a la Comisión para el estudio y la preparación del Estatuto Básico del Empleado Público
06-04-2005
ARENA
C/ General Perón Nº 6, 7º B
28020 Madrid
La Asociación Nacional de Recaudación en AEAT se complace en remitir informe adjunto sobre la Administración Pública que entendemos puede ser de su interés.
Quedando a su disposición para aclarar y explicar mas detalladamente cualquier elemento del mismo.
Atentamente
Fº Javier Sánchez Aparicio.
Vicepresidente de la Asociación.
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Sr. Presidente de la Comisión para el estudio y preparación del estatuto básico del empleado público
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
C/ ATOCHA 106
ANÁLISIS SOBRE LA SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN ESPAÑA Y SU INCIDENCIA EN EL MARCO DE LA AGENCIA TRIBUTARIA.
1. Introducción.
Adentrados ya en 2005, teniendo en cuenta el momento histórico en el que nos encontramos, inmersos en un proceso de cambio en la estructura administrativo-competencial del Estado y de las Comunidades Autónomas, derivada de la modificación de Estatutos de Autonomía y del Senado.
Si bien es previsible que esos cambios se puedan producir en fases sucesivas; no parece descabellado pensar que se implementen en los próximos dos años, o como mucho a lo largo de la presente legislatura, sin perjuicio de que por imperativo constitucional se deban disolver las Cortes Generales y convocar nuevas elecciones dado que se prevé una reforma de nuestra Carta Magna.
Esos cambios, cuya profundidad todavía se desconoce, seguramente supondrán un nuevo diseño de la distribución de competencias entre los tres niveles administrativos –estatal, autonómico y local-.
No se nos puede escapar que uno de los elementos troncales sobre los que se van a basar las reformas que se planteen será la financiación de las distintas Administraciones. Ya se conoce, a través de la información que adelantan los medios de comunicación, que Cataluña va a plantear en la reforma de su Estatuto de Autonomía, un nuevo modelo de financiación y pretenden la creación de una Agencia Tributaria propia para organizar la gestión de ese nuevo modelo.
Esa reivindicación; que supondría para Cataluña alcanzar mayores cotas de autogobierno; es comprensible que sea reclamada por otras Comunidades Autónomas, cuando no todas.
Si esta cadena de acontecimientos se produce, y aunque no conocemos su calado no parece que vaya a frenarse, es evidente que debemos plantearnos qué papel han de jugar las instituciones ya creadas y las que se vayan a crear. El caso paradigmático que nos ocupa en esta ocasión lo constituye la Agencia Estatal de Administración Tributaria y las Agencias Tributarias de cada una de las Comunidades Autónomas que las tomen en consideración como forma de organizarse.
Todos esos cambios llevarán aparejados otros en cuanto a los recursos humanos que esas instituciones utilicen.
Por aplicación de los acuerdos de Bolonia la Universidad española está elaborando un catálogo de titulaciones que vendrán a sustituir las enseñanzas que impartían tanto las facultades como las escuelas universitarias, todas ellas con título finalista de licenciatura y diplomatura respectivamente. Esto deberá producir un cambio en el artículo 25 de la Ley30/1984 en la medida que ya no habrá distinción entre las titulaciones universitarias para diferenciar dos grupos de acceso –A y B-.
Es conocido también que la Unión Europea tiene en fase de estudio un estatuto básico para sus funcionarios, mucho más moderno y adaptado al siglo XXI. Nuestra continua convergencia con Europa y los cambios que se están produciendo en nuestro país nos llevan a plantear las iniciativas que a continuación se desarrollan.
2. El Estatuto de la Agencia Estatal de Administración Tributaria
Considerando que todos los procesos anteriores están en marcha con un grado mayor o menor de avance, y que todos van a afectar de una manera mayor o menor a esta institución, debemos concluir que no procede en estos momentos elaborar un estatuto de la AEAT.
A nuestro entender, primero habrán de producirse las modificaciones académicas derivadas de la aplicación del Espacio Europeo de Enseñanza Superior, con la implantación de las nuevas titulaciones. Después deberá producirse una homologación de las titulaciones anteriores con las nuevas, y finalmente deberá producirse la adaptación de la Administración Pública española a ese nuevo escenario. En esta última fase es cuando entendemos que se ha de producir la desaparición del grupo B actual de la AEAT y su reclasificación al grupo que se corresponda con los titulados universitarios, hoy denominado grupo A.
En ese ínterin probablemente conoceremos qué Estatutos de Autonomía se presentan en las Cortes Generales para su modificación y en qué medida ésta se produce.
3. El Estatuto Básico del empleado Público
Con tantos cambios se hace imprescindible rediseñar el estatuto básico de los funcionarios.
Teniendo en cuenta que los tres ámbitos territoriales de la Administración Pública española tienen competencias en materia de sus funcionarios. Pero a la vez conociendo la necesidad de converger con la Unión Europea en el diseño de la carrera funcionarial, ha de llevar a establecer las reglas básicas, mínimo común denominador para los tres niveles de la Administración.
Por ende, consideramos que esa ley de bases ha de establecer el marco común y más amplio posible, adaptado al nuevo siglo y con vocación de permanencia. Ha de prever, a nuestro entender, los siguientes aspectos:
A. Estructura funcionarial
B. Lógicamente el modo de acceso
C. Los mecanismos que permitan una transferencia de funcionarios dentro del Estado español, entre las tres administraciones –estatal, autonómica y local-.
D. Así mismo, prever mecanismos de cesión de funcionarios a las Instituciones de la Unión Europea.
A. Estructura funcionarial.
La Administración Pública actual está plagada de multitud de cuerpos funcionariales con mayor o menor especialización que dificultan la gestión de los recursos humanos.
La tendencia en la Unión Europea parece que va en la línea de reducir los escalones en la organización vertical –grupos y categorías-.
Si tenemos en cuenta que en España el acceso a las distintas Administraciones públicas y dentro de cada una de ellas, a los distintos cuerpos, se produce, cada vez más, por personas con mayor formación académica. No es extraño encontrarnos titulados universitarios que intervienen en procesos de selección destinados a cubrir plazas en los actuales grupos E, D y C.
Si esto es así en los grupos E, D y C, en la actualidad, los grupos A y B de la Administración española están formados por funcionarios que están, con total seguridad, en posesión de un título universitario.
Con esas bases debe diseñarse una carrera profesional que parta de una prueba –concurso oposición- que evalúe a la vez de los conocimientos, las aptitudes y actitudes de los futuros funcionarios. Esto significaría establecer una categoría de entrada a la carrera profesional que después se iría desarrollando a través de una evaluación continua en el trabajo, con cursos especializados y selectivos.
Considerando todo lo anterior, entendemos que la estructura funcionarial futura debe basarse en los siguientes principios:
A. Simplicidad
B. Especialidad
C. Movilidad
A. Simplicidad.
Consideramos que ha de diferenciarse lo que es un proceso de acceso a la carrera administrativa de funcionario de lo que posteriormente pueda ser una carrera profesional que ha de ir por otra vía y con otros medios:
Distinguiríamos dos grupos de acceso:
1. Asistente, que englobaría a los actuales C y D. Requisito de titulación de la ESO.
2. Administrador, que recogería a los actuales A y B. Requisito de titulación universitaria.
El procedimiento debe basarse en los principios constitucionales de mérito y capacidad, valorado en ambos grupos a través de pruebas psicotécnicas y de conocimientos, además de posibles entrevistas personales, las aptitudes y actitudes de los candidatos.
Resulta imprescindible evaluaciones psicológicas que permitan definir el perfil del candidato.
Hoy en día nos encontramos que un candidato si opta a un puesto de administrativo o inferior (grupos C, D y E) tiene que realizar pruebas psicotécnicas en muchos casos, cuando su trabajo va a ser puramente administrativo, dependiente de un jefe. Y sin embargo, si ese mismo candidato va a acceder desde “la calle”, como funcionario de nuevo ingreso al grupo A; los cuales, en muchos casos, van a estar al frente de equipos de personas o incluso de unidades administrativas o instituciones; no se le hace ningún tipo de prueba psicotécnica.
¿Cómo puede saber un tribunal de oposición que el candidato que tienen delante, además de haberse aprendido, cuando no simplemente memorizado un temario preestablecido, tiene aptitudes para dirigir equipos de personas, empatía u otras capacidades personales que no se aprenden sino que se tienen o no se tienen?.
Respecto de la carrera profesional creemos que debería producirse partiendo del grupo de acceso original, y basarse en la acumulación de méritos basados en dos aspectos:
1. Adquisición de categorías profesionales por la experiencia acumulada.
2. La ocupación de puestos de trabajo de mayor responsabilidad recogidos en las Relaciones de Puestos de Trabajo. A ellos se accedería valorando:
A. La evolución del trabajo realizado a través de una Comisión de Evaluación.
B. La formación que tiene el candidato por la realización de cursos de especialización, titulaciones oficiales adicionales, idiomas y cualquiera otra relevante para el puesto de trabajo a cubrir.
C. Las aptitudes psico-personales del candidato evaluadas a través de pruebas psicotécnicas y/o entrevistas personales, más exigentes cuanto mayor sea la responsabilidad del puesto a desempeñar.
Como se puede apreciar, desechamos para la carrera profesional un nuevo proceso de oposición, incluso denominado de promoción interna, basado en los mismos procedimientos que los aplicados en el acceso a la carrera administrativa. Entendemos que ya hay elementos de valoración mucho más relevantes ligados al desempeño del puesto de trabajo y de una posible formación específica.
Para ello son necesarios nuevos instrumentos de formación y evaluación continua. Incentivación de las pruebas prácticas, las psicotécnicas y hacer desaparecer las pruebas puramente memorísticas.
Hemos de tener en cuanta que las pruebas memorísticas sobre grandes temarios pueden ser buenos medidores de la constancia. Puede que formalmente se ajusten a las premisas de mérito y capacidad, pero no es menos cierto que a partir de determinada exigencia en tiempo diario de dedicación o de duración de la preparación de las pruebas, éstas representan una discriminación social que perjudica al candidato que no puede mantenerse fuera del mercado laboral –sin allegar ingresos a su familia- durante mucho tiempo, y beneficia al “pudiente” que se mantiene de forma indefinida –hasta que apruebe- preparando las pruebas con todo el tiempo disponible necesario para ello.
Con la sobreponderación de las pruebas memorísticas estamos perjudicando el principio constitucional básico de igualdad de todos los españoles y de igual posibilidad de acceso a la Función pública, amparándonos en un mérito o capacidad, cuando menos difuso, ligado exclusivamente a la memorización. Característica ésta que puede venir muy bien para elaborar informes rápidos y muy sesudos pero que no garantiza el desempeño idóneo de la mayoría de los puestos de trabajo en la Administración Pública española.
B. Especialidad.
En la Administración Pública actual se extiende cada vez más la combinación entre unos requerimientos formativos más exigentes (titulaciones universitarias, oposiciones y experiencia) con la especialización profesional.
Hemos previsto un acceso simple con unos requisitos formativos que pueden ser genéricos para el conjunto de la Administración Pública o tener una mayor carga de especialización en esta fase, dependiendo del área de la Administración en la que vaya a integrarse.
Considerado el proceso de selección como un todo, ha de asegurar que el futuro funcionario tiene las aptitudes y actitudes necesarias para ocupar los puestos destinados a niveles de acceso.
En ese proceso podríamos distinguir dos fases:
1. Fase de oposición a través de las pruebas necesarias para asegurar los requisitos mínimos exigidos.
2. Fase de especialización cuando se requiera para el acceso a un Área específica de la Administración Pública, que se concretaría en un curso selectivo. A título meramente enunciativo podríamos distinguir:
i. Administración General
ii. Administración de la Seguridad Social
iii. Administración Económica
iv. Administración Financiero-Tributaria y Aduanera. La complejidad del trabajo desarrollado quizás requiera una formación específica y especializada en dos ámbitos diferenciados:
· Especialidad en el Ingreso ligada a la aplicación del sistema tributario y aduanero
· Especialidad en el Gasto aplicada a la contabilización y control del gasto público.
v. Etc.
C. Movilidad.
Desde una perspectiva de seguridad jurídica para el ciudadano que se acerca a la Administración pública y que requiere de ella una igualdad de trato, la movilidad de los funcionarios ha de basarse en un principio de voluntariedad.
En ese marco, como elemento dinamizador de la función pública y desde una visión amplia de la carrera administrativa, debería articularse la actividad formativa del Instituto Nacional de la Administración Pública, Instituto de Estudios Fiscales u otras instituciones similares.
A su vez, esa oferta formativa debería facilitar la movilidad entre los distintos ámbitos territoriales y administrativos.
La infraestructura para impartir esos cursos y evaluar la aptitud de los candidatos se encuentra en el propio INAP, en el IEF y en el resto de instituciones de esta naturaleza dependientes del Estado, de las CC.AA. y las Haciendas Locales.
No obstante, en la medida que esas instituciones están ubicadas en ciudades muy concretas y por tanto limitadas, podría delegarse en centros universitarios y centros de estudios privados, parcialmente subvencionados o no, en lo que a la preparación se refiere, sin perjuicio de que las pruebas selectivas de esos cursos se realizaran en los Centros Oficiales del respectivo organismo.
